“沒有法治化的營商環境，就難有市場的活力與公平”。^[1]目前，在營商環境法治化方面，我國已初步形成了以《優化營商環境條例》為核心、不同部門法的相關規定為補充、地方優化營商環境的專門性立法為枝干的制度體系。自《優化營商環境條例》頒布實施以來，我國營商環境法律化、制度化、規范化程度進一步增強，再加上民法典、外商投資法等法律中的相關條款，為我國優化營商環境提供了堅實的制度基礎。營商環境是市場經濟的培育之土，是市場主體的生命之氧，只有進一步優化營商環境，才能真正解放生產力、提高競爭力^[2]，日臻完善的法治體系，正在為改善營商環境保駕護航。

當前中國經濟面臨著嚴峻復雜的形勢，不穩定因素長期存在，著力優化營商環境，是更大激發市場主體活力的關鍵，也是應對不確定經濟風險的重要保障。我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，高質量發展要求既要注重改善投資等“硬環境”，更要注重以優化營商環境為重點的“軟環境”，通過制度供給打造核心競爭力，法治化的營商環境的優化能為我國經濟高質量發展提供持續不斷的助力。構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，同樣需要繼續改善營商環境，不斷增強中國經濟的吸引力、創造力、競爭力，才能實現更高質量、更有效率、更加公平、更可持續、更為安全的發展。

一、問題緣起：善治視野下的法治化營商環境

中國式善治為營商環境法治化提供了理論支持。善治的本質特征，就在于政府與公民對公共生活的合作管理。“善治”的基本內涵中合法性和法治是首要因素，從“善政”走向“善治”，首先必須建立完善法治體系^[4]，營商環境法治化最基本的要求即是讓市場主體的行為“有法可依”，進而推動執法主體“有法必依”和“執法必嚴”；“善治”是多方主體共同參與的現代治理過程，多方參與必須在共同的權威之下才能達成共識，這個權威除了是對已達成共識的權威性法律文件的認可以外，還應該是通過參與治理規則的制定而對自己“承諾”的遵守過程。

中國式善治為營商環境法治化提供了價值指引。“善治”必須以“良法”為根基，以良法保障善治，“良善”之法要求在立法技術層面堅持科學立法、民主立法、依法立法，完善黨委領導、人大主導、政府依托、各方參與的立法新格局，立改廢釋并舉，不斷提高立法質量和效率。同時，“良善”之法還要滿足人民群眾對“法”的公平價值的期待，而“善治”的目標也是必須要實現社會公平正義。必須堅持法治建設為了人民、依靠人民，保證人民依法享有廣泛的權利和自由、承擔應盡的義務，努力營造公平的市場競爭環境，讓不同所有制經濟主體感受到公平正義。

營商環境法治化是一場深刻的體制改革和制度創新，是一項基礎性、系統性工程，任重而道遠。中國式善治為營商環境法治化的實踐提供了理論基礎，確保是實踐中的價值方向。中國式善治是我國實現治理效能的整體性提升的特殊歷史節點，對治理理論、體系、路徑和效果的深入研究的成果，順應了由“中國之制”向“中國之治”轉變的時代要求，體現了從“中國式治理”到“中國式善治”過渡的時代需求。用善治理論提升營商環境法治化的水平，需要精準對接當前我國營商環境法治化過程中的問題，并提出兼具針對性和可操作性的建議和策略。

營商環境法治化要求政府、企業及其他主體的經濟活動與相關行為均須嚴格遵守法律法規相關規定，現行阻礙法治化營商環境形成的因素中商事主體立法參與缺位、政府部門服務意識不強、執法部門濫用權力、選擇性執法的情況還客觀存在，在很大程度上影響了公平透明、具有穩定可預期的市場秩序的形成，這些因素的長期存在成為法治化營商環境形成的阻礙。

1.商事主體立法參與度不足

在商事規制立法進程中，重心在行政審批、稅收征繳和融資環境、政府采購等實體法律規則的構建與完善，而忽視了立法中的程序性規則，未能有效保障立法程序的透明度與規范化；僅僅注重立法實施機關、法律專家的立法建議，卻并未有效賦予或是保障立法實施對象的知情權、參與權和要求反饋建議等權利^[5]。地方營商環境立法未能結合本地實際情況，未能充分體現當地的企業發展特殊需求，制定針對當地實際情況可操作性更強的規則，從而使其具有應有的價值。

2.政府部門服務意識不強

政府參與營商環境法治化營造的過程中，要盡量避免兩種傾向：一是“空白執法”，空白執法空間的存在使相關政府部門之間互相推諉責任，消極執法或者不作為；二是“交叉執法”，多個政府部門爭相執法，而且管得過多過細，不僅讓企業疲于應付也嚴重影響了其正常的生產經營活動。以消防檢查為例，有執法權的公安、消防，無執法權的負有屬地責任的街道等單位多頭執法、重復執法，而且執法標準不規范、不統一，使得企業無所適從，左右為難^[6]。另外，執法自由裁量權被濫用現象依然存在，有的市場監管單位濫用行政處罰的自由裁量權，動輒頂格行政處罰，導致企業敢怒不敢言。有的部門執法時采取“一刀切”等簡單粗暴方式，對實際發生的情況沒有標準化規范化處理，沒有按照行政比例原則做到“不同情況，不同對待”。無論是“空白執法”“執法懈怠”“交叉執法”其實折射的問題都是政府部門服務意識不強的問題，法治化營商環境的營造過程中往往需要政府牽頭才能形成合力，因此，如何引導政府作用科學有效地發揮就成為了優化營商環境法治化的重要切入點。

3.市場秩序維護氛圍不夠

我國近年來相繼出臺一系列鼓勵和引導民間投資、促進民企發展的相關政策，強調非公有制經濟是社會主義市場經濟的重要組成部分。但與此同時，非公有制經濟在發展過程中，仍可能遭遇不平等待遇。在保護自主經營權、保護財產權、保護知識產權、保護中小投資者、治理拖欠企業財款等方面，尚缺乏完善而有效的糾紛解決機制。有的地方政府出臺政策，頻繁“翻燒餅”，前后政策標準不統一，政策缺乏穩定性和延續性，導致企業難于適從，無法進行正常的生產經營活動。一些地區民營企業在市場準入方面仍然存在看得見、進不去，一進就碰壁的“玻璃門”現象^[7]，且在土地征用、人才引進、政策優惠等方面仍存在不公平待遇。這些因素的存在嚴重地打擊了企業主體的積極性，影響了市場活力的發揮，不利于法治化營商環境的形成和健康發展。

三、解決之道：善治視角下法治化營商環境的優化路徑

作者：四川運逵律師事務所   黃志承

來源：成都市律師協會民營經濟法律專業委員會

此文系作者個人觀點，不代表成都市律師協會立場