【摘要】為更好的促進投資開發，推動地方旅游業的發展，地方政府普遍通過政府招商引入投資商，投資開發約定景區，并賦予投資商一定期限的景區特許經營權。在招商合同履行過程中，因投資商資金不足等原因降低甚至停止投資，導致部分景區招商項目未能達到預期目標時，政府如何解除招商合同另行招商，成為困擾地方政府的一道難題。本文試圖通過對司法判例分析，結合行政訴訟法的修改，探討地方政府解除景區招商合同的路徑。

【關鍵詞】行政協議  行政訴訟  解除合同

一、2014年行政訴訟法修訂對招商合同糾紛訴訟的影響

景區招商合同屬于民事合同還是行政協議，招商引資合同糾紛應納入民事訴訟受案范圍還是行政訴訟受案范圍，這一爭議持續了多年。2014年修訂并于2015年5月1日實施的《行政訴訟法》第十二條規定，人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟：（十一）認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的。根據該條規定，自2015年5月1日起，政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等行政協議，應納入行政訴訟的范疇。但并未提及招商合同。因此即便是2014年行政訴訟法修改后，前述爭議仍然存在。

（一）2015年5月1日以前簽訂的招商合同糾紛的處理

案例1：江西省上饒市中級人民法院（2017）贛11民初105號《民事裁定書》認為，從《招商引資合同》有關優惠政策的制定、履行以及被告鉛山縣人民政府的權利、義務等內容，均屬于政府行使行政權的范疇……與《合同法》第二條規定的“合同是平等主體的自然人、法人、其他組織之間設立、變更、終止民事權利義務的協議”明顯不符，而屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議，裁定《招商引資合同》糾紛屬于人民法院受理民事訴訟的范圍。

案例2：四川省瀘州市中級人民法院（2018）川05行終29號《行政裁定書》認為，是否屬于行政協議，除主體特征以外，其審查的實質標準在于協議的主要內容是否體現行政法上的權利義務。

因此，問題的根源在于，招商合同是否應當納入行政訴訟受案范圍。前述判例均是對招商合同進行實質審查，根據招商合同約定內容結合實體法進行判斷。據此法院將面臨對每一個招商合同是民事合同還是行政合同作出判斷，基于個案總是存在差別，導致法院的判斷各不相同，這不利于法院判決的公信力。更何況，在2015年5月1日以前，無論是法律還是司法解釋，均沒有對行政協議的具體范疇作出規定。因此，就2015年5月1日以前簽訂的招商合同，從實體法角度判斷每一個招商合同是否應當納入行政訴訟受案范圍，既是一個非常難以把握的問題，也是一個需要尋求法律依據的問題。所以，嚴格堅持行政法“法無授權不可為”這一原則進行判斷，即：就2015年5月1日以前簽訂的招商合同，在法律以及司法解釋均沒有規定應當納入行政訴訟時，則不應將招商合同納入行政訴訟。以下兩個判例則彰顯了承辦法官更加清晰的法治思維和對法律的遵守與信仰。

案例3：江蘇省揚州市中級人民法院（2017）蘇10行終130號《行政裁定書》認為，法不溯及既往是一項法律原則，除非法律有特別規定，任何法律都不能適用于其施行前的行為或事件。現行《中華人民共和國行政訴訟法》于2015年5月1日頒布施行。最高人民法院《關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十六條僅規定了起訴期限、審理期限、審判監督等程序性規定的法律適用規則，并沒有規定2015年5月1日以前簽訂的拆遷安置補償協議糾紛可以適用修正后的行政訴訟法。而本案所涉拆遷安置補償協議簽訂于2013年，因此判斷該案是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍應當適用修正前的行政訴訟法。根據修正前《中華人民共和國行政訴訟法》第十一條的規定，關于該類協議糾紛并不屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

案例4：甘肅省隴南市中級人民法院（2015）隴行終字第36號《行政裁定書》認為：行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政協議。因此，原審法院認定訴爭協議屬民事協議不正確。雖然2015年5月1日修訂的《中華人民共和國行政訴訟法》和《最高人民法院關于適用＜中華人民共和國行政訴訟法＞若干問題的解釋》規定，公民、法人或者其他組織對行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。同時，將對行政行為提起的確認無效之訴也納入了行政訴訟的受案范圍，但按照“法不溯及既往”的原則，對新法修訂以前發生的行政協議提起訴訟，只能適用修改前的《中華人民共和國行政訴訟法》，即對2015年5月1日以前的行政行為當事人只能提起撤銷或者確認違法的行政訴訟。

以上兩個判例在法理上和法律適用上更顯成熟。事實上，較多地方法院司法實務中已經接受了該裁判規則，即2015年5月1日以前簽訂的具有行政協議性質的合同糾紛一般都納入民事訴訟范疇。

但是，2017年7月24日發布施行的《廣東省高級人民法院關于明確土地、房屋征收征用補償協議糾紛案件作為行政案件處理的通知》采取了一刀切模式，從該通知發布之日起，土地、房屋征收征用補償協議糾紛以行政訴訟起訴，堅持以民事訴訟起訴的，裁定不予受理。

（二）2015年5月1日以后簽訂的招商合同糾紛的處理

2015年5月1日起施行的行政訴訟法第十二條第一款規定，公民、法人或者其他組織“認為行政機關不依法履行、未按照約定履行或者違法變更、解除政府特許經營協議、土地房屋征收補償協議等協議的”提起訴訟的，人民法院應當（作為行政案件）受理。2015年5月1日起施行的《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第十一條規定“行政機關為實現公共利益或者行政管理目標，在法定職責范圍內，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議”，同時進一步明確了公民、法人或者其他組織就政府特許經營協議、土地、房屋等征收征用補償協議、其他行政協議提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。

因此，2015年5月1日以后簽訂的招商合同糾紛，只要符合前述司法解釋規定要件，則應納入行政訴訟受案范圍，這時法院必須對招商合同的性質作出實體判斷。而且，具有特許經營內容的招商合同糾紛應當納入行政訴訟。

（三）2020年1月1日施行的行政協議司法解釋的規定

2020年1月1日起施行的《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋[2019]17號）第一條重新定義了“行政協議”——行政機關為了實現行政管理或者公共服務目標，與公民、法人或者其他組織協商訂立的具有行政法上權利義務內容的協議，屬于行政訴訟法第十二條第一款第十一項規定的行政協議”。第二條具體規定了六類應當納入行政訴訟的行政協議，包括政府特許經營協議、符合本規定第一條規定的政府與社會資本合作協議。第四條規定，因行政協議的訂立、履行、變更、終止等發生糾紛，公民、法人或者其他組織作為原告，以行政機關為被告提起行政訴訟的，人民法院應當依法受理。因此，具有政府特許經營協議、符合規定的政府與社會資本合作協議內容的招商合同，或者符合該司法解釋第一條規定的招商合同，應當納入行政訴訟。

《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋[2019]17號）第二十八條規定，2015年5月1日后訂立的行政協議發生糾紛的，適用行政訴訟法及本規定。2015年5月1日前訂立的行政協議發生糾紛的，適用當時的法律、行政法規及司法解釋。對這一規定如何理解？最高人民法院于2019年12月10日發布了10起行政協議案件典型案例，該典型案例中一般按合同內容處理，根據合同內容屬于行政協議的歸入行政案件審判。其中的成都億嘉利科技有限公司、樂山沙灣億嘉利科技有限公司訴四川省樂山市沙灣區人民政府解除投資協議并賠償經濟損失案，最高人民法院經審查認為，案涉《投資協議》符合行政協議本質特征，對形成于2015年5月1日之前的案涉《投資協議》產生的糾紛，當時的法律、行政法規、司法解釋或者我國締結或參加的國際條約沒有規定其他爭議解決途徑的，作為協議一方的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，人民法院可以依法受理。該觀點與《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋[2019]17號）第二十八條規定是相印證的。因此可以理解為：2015年5月1日前訂立的行政協議發生糾紛的，當時的法律、行政法規、司法解釋或者我國締結或參加的國際條約沒有規定其他爭議解決途徑的，作為協議一方的公民、法人或者其他組織提起行政訴訟，人民法院可以依法受理。

二、景區招商合同糾紛處理

景區招商合同，一般都具有一定年限的特許經營內容，而且部分還具有政府與社會資本合作的內容。如前所述，景區招商合同一般兼具行政協議和民事合同性質，法院一般根據合同的具體內容決定應當適用的審判程序。實踐中還存在以下兩種情形：

一是有法院將2015年5月1日以前簽訂的景區招商合同糾紛納入民事訴訟，將2015年5月1日以后簽訂的具有特許經營內容的景區招商合同發生糾紛，以及2020年1月1日以后簽訂的具有政府與社會資本合作內容的景區招商合同發生糾紛，納入行政訴訟。

二是也有地方法院采取折中方案，將選擇權授予社會投資方，社會投資方以民事訴訟起訴的，則按民事訴訟受理并審判，以行政訴訟起訴的，則按行政訴訟受理并審判。

隨著《最高人民法院關于審理行政協議案件若干問題的規定》（法釋[2019]17號）的生效執行和行政訴訟審判經驗的不斷總結，前述法律適用的沖突可能會逐漸減少。

三、地方政府解除景區招商合同的法律途徑

因社會投資方原因投資開發遲延，或者其他違約行為導致政府簽訂景區招商合同的目的不能實現，政府應當可以解除合同，重新招商投資開發景區，以實現行政管理目標或者實現公共服務目標。基于訴訟風險防范需要，如何解除景區招商合同，則應根據該合同糾紛訴訟法院裁判規則制定合法的、可行的解除合同方案。

（一）法院以民事案件受理的景區招商合同，按民事合同解除規定解除合同

根據《合同法》第九十三條、九十四條、九十六條的規定以及政府單方面解除合同對社會投資方的重大影響，為依法、公平、合理地解決好合同解除問題，政府應注意以下幾個環節：

1.解除合同的理由是否充分、合法。應安排律師開展盡職調查，做到解除合同于法有據，避免盲目解除合同導致的敗訴風險。

2.履約催告。在解除合同前應先向投資方發出履約催告書，告知投資方的違約行為以及造成的后果、政府方可能解除合同的理由，催告投資方積極履約并在合理期限內采取有效補救措施。

3.發出解除合同通知書。經催告后投資方仍未改變違約狀態，或者未對違約后果采取有效補救措施，則向其發出解除合同通知書。

4.景區接管和應訴。解除合同通知發出后，在約定期限內或法定期限內，投資方未起訴的，則政府可安排接管景區，依法處置景區內投資方財產。如果投資方起訴的，則積極應訴，并根據情況適時接管景區。

（二）法院以行政案件受理的景區招商合同，按行政合同解除規則依法解除合同

法律并未對行政合同的解除作出具體規定，政府在操作中要更加謹慎。一是政府解除合同系行使行政優益權，行政優益權的行使要具有正當性與合理性，因此解除合同的理由要充分；二是解除合同的程序是否正當；三是解除合同通知形式是否完備。

1.解除合同理由要充分。景區招商合同投資金額大、建設項目多、周期長、政府協助事項多、矛盾復雜，投資商的違約行為是否已經達到必須以解除合同方式方能維護政府合法權益，這仍需要專業律師進行盡職調查，根據盡職調查成果，結合合同約定條款、雙方的權利義務、政府的行政管理目標或公共服務目標是否實現等情況，依法判斷解除合同的理由是否充分，只有理由充分，且解除合同符合行政合法性原則與比例原則，才能依法解除合同。

2.解除合同的程序要正當。這主要是遵循行政法的程序正當原則，如保障投資方的知情權、陳述權、申辯權，聽證權，政府方的催告義務是否適當履行等。

3.解除合同通知形式要完備。主要包括該通知要述明解除合同所依據的事實、理由和依據，告知投資方申請行政復議或提起行政訴訟的期限、復議機關和受理法院等。

 

 

作者：四川明之鑒律師事務所   李品懷

來源：成都市律師協會行政法律專業委員會

此文系作者個人觀點，不代表成都市律師協會立場

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