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【摘要】《民法典》規定在沒有繼承人或者繼承人均放棄繼承的情況下，由被繼承人生前住所地的民政部門或者村民委員會擔任遺產管理人承擔兜底性責任。此條之立法目的就在于解決訴訟主體缺失、遺產范圍不明訴訟難題，但民政部門首次被納入“遺產管理人”角色，存在包括履職、司法、專業三大現實困境，本文提出確認程序、履職清單、協調機制、提供線索、專業聯動五大路徑的對策建議。

【關鍵詞】 民政部門 遺產管理人 困境 職責清單

前言

在繼承法制度中，隨著公平、平等原則逐漸深入人心，繼承人從最初的“父債子償”的無限清償責任中解脫出來，在限定繼承制下承擔有限責任，繼承人僅在繼承財產范圍內的承擔清償責任有限責任，在被繼承人的債務超過資產時，繼承人可以選擇放棄繼承，從而實現了對繼承人的權益保護。但是，一旦繼承人放棄繼承，被繼承人的債權債務處于無人處理的狀態，遺產債務不能及時得到清償，忽略了對遺產債權人的保護。[[1]]繼承法體系設置中，缺乏對債權人的保護規則，此次遺產管理人制度的提出即為一大進步，兼顧保護繼承人和債權人的權益，尤其能在繼承人均放棄繼承的情況下，保障債權人的債權得以順利實現。

一、債權人實現債權面臨的實務困境

被繼承人債務清償糾紛中，債務人死亡后，債權人要實現自身權益存在困境。一方面在繼承人均放棄繼承的情況下，因訴訟主體缺失，債權人無法主張權利。另一方面在進入程序后，債權人也極大可能因為法院無法查清遺產范圍而無法實現其合法權益。

（一）因訴訟主體缺失，債權人無法主張權利

實踐中民間借貸的債務人死亡后，債務人有遺產的，債權人可向遺產繼承人主張權利，要求在遺產范圍內清償債務。《民法典》施行前，在債務人財產無人繼承或者繼承人均放棄繼承的情況下，因沒有應訴主體，法院多會以訴訟主體缺失而判決駁回原告的訴訟請求或者裁定駁回起訴，致使債權人無法主張債權。以（2018）川0112民初3258號案件為例，法院認為因債務人何某的法定繼承人均放棄繼承其財產，陳某要求何某子女承擔償還責任于法無據，最終依法判決駁回債權人陳某的訴訟請求。再如（2021）津03民終331號案件，一二審法院均認為繼承人放棄繼承不承擔清償責任，駁回原告起訴。

（二）因遺產范圍不明，債權人無法實現權利

基于民事訴訟中“誰主張誰舉證”的原則，遺產范圍的確認，大體依賴債權人舉證證明。但由于債權人難以掌握被繼承人財產狀況，繼承人可能存在不配合提供遺產線索，放棄繼承以逃避債務，甚至惡意隱匿、轉移財產的情形，法院受審限等多種因素影響難以充分查明遺產范圍，籠統要求繼承人在“遺產范圍”內清償債務。因而即使程序上得以成功進入訴訟并勝訴，也有極大可能因為裁判文書中遺產范圍不明，以致于裁判流于形式，執行沒有確切依據，執行難度大，債權人無法真正實現債權。[[2]]

二、民政部門擔任遺產管理人之立法目的

2021年1月1日《中國人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）施行，針對“沒有繼承人或者繼承人均放棄繼承”因而缺乏訴訟主體的情形，《民法典》第一千一百四十五條專門規定“由被繼承人生前住所地的民政部門或者村民委員會擔任遺產管理人”，承擔兜底性責任。

這一兜底條款之立法目的，就在于為此類糾紛提供適格主體，由民政部門擔任被告，解決這一訴訟程序的困境，推動家事訴訟程序的進行。遺產管理人對被繼承人的遺產雖然沒有實體意義上權利，不能夠進行法律上或事實上的處分行為，但是可以對財產進行管理，允許有利于遺產的利用或改良行為。因而民政部門可以作為適格當事人來參加有關遺產的訴訟。[[3]]《民法典》施行后，由被繼承人生前住所地的民政部門作為遺產管理人擔任被告的案件已經出現，如重慶（2021）渝0101民特847號案件[[4]]、天津（2021）津0105民特9號案件[[5]]。可以預見，未來仍會有大量請求確認民政局作為遺產管理人、承擔債務清償責任的訴訟不斷涌現。

三、民政部門擔任遺產管理人的現實困境

“遺產管理人”對于民政部門是一個全新的角色，民政部門擔任遺產管理人存在三方面現實困境，主要包括履職困境、司法困境、專業困境三個方面。

（一）履職困境

《民法典》規定由民政部門擔任遺產管理人，民政部門及其工作人員思想準備不足。民政部門未設立相應的工作崗位，工作職責驟然增多，工作人員面對新規不知所措，民政部門缺乏現實履職條件。

（二）司法困境

《民法典》首次通過立法方式確立了遺產管理人制度，但對于遺產管理人制度尚為概括性的規定，民政部門一旦因履行“遺產管理人”職責成為訴訟被告，就會暴露出職責起始時間不明和職責缺乏前置指引等突出問題。

1.職責起始時間不明

民政部門擔任遺產管理人為《民法典》兜底性規定，但民政部門擔任遺產管理人缺乏履職動機，很難由其主動擔責。同時，由于履職啟動具有“被動性”，民政部門對“無繼承人或繼承人均放棄繼承，需啟動民政部門兜底”的情形不能主動發現，在目前的司法實務中均通過訴訟啟動，同時民政部門往往以其不具備應訴資格、職責起始時間不明為抗辯。

2.職責缺乏前置指引

因立法規定過于寬泛，職責缺乏前置程序指引，導致民政部門應訴后對案件事實“一無所知”，在裁判文書公開的情況下易導致對民政局工作的負面評價或引發輿情。

《民法典》第一千一百四十七條規定“遺產管理人應當履行下列職責：（一）清理遺產并制作遺產清單；（二）向繼承人報告遺產情況；（三）采取必要措施防止遺產毀損、滅失；（四）處理被繼承人的債權債務；（五）按照遺囑或者依照法律規定分割遺產；（六）實施與管理遺產有關的其他必要行為”。

民政部門在參與訴訟之前，對個案中是否應擔任遺產管理人尚不知情，對于“清理遺產并制作遺產清單”等職責毫無準備，以致于進入訴訟并確定其遺產管理人職責范圍后，難以推進相關工作。部分被繼承人生前并未由民政部門進行管理，去世后居住地街道也并未向民政部門報告相關情況，民政部門對于被繼承人財產狀況、繼承人情況、相關債權債務狀況等均不知情。

（三）專業困境

民政部門應訴之后，查明被繼承人的繼承人范圍、遺產范圍、債務真實性等案件事實都是訴訟工作的重點，對于民政部門工作人員的法律專業知識要求極高。以查明被繼承人遺產范圍為例，一是遺產具有分散性與隱蔽性，查找難度大；二是在被繼承人債務糾紛中，往往依靠債權人的舉證、提供財產線索，即使被繼承人的家人對被繼承人的財產狀況也并非全然皆知。“查明繼承人遺產范圍”是司法實務中一個共通的難題，對于非法律專業背景的民政局工作人員而言更是陷入專業困境。

四、民政部門當好遺產管理人的對策建議

對于民政部門擔任遺產管理人，相關配套制度尚屬空白。對此建議通過以下五個路徑，幫助民政部門當好遺產管理人：一是完善立法或司法解釋，明確遺產管理人確認程序；二是完善民政部門工作指引，建立工作職責清單；三是建立跨部門協調機制，落實相關配套措施；四是積極履職管理遺產，協助提供線索證據；五是加強專業機構聯動，政府采購專業服務。

（一）完善立法或司法解釋，明確遺產管理人確認程序

以民政部門作為被告的訴訟大量涌現，對此各地法院做法并不統一，具體而言分為兩類：一是先通過特別程序明確民政部門作為遺產管理人，之后由民政部門積極應對主動擔責，如（2021）渝0101民特847號案件；二是在當事人要求民政部門作為遺產管理人以維護其實體性權益的訴訟中，一并審理確定民政部門遺產管理人身份，如北京朝陽區民政局被訴案[[6]]。司法實務操作不統一，給民政部門的工作開展造成了困擾。而無論是先通過特別程序明確民政部門的遺產管理人的身份資格還是在實體訴訟中一并處理的做法，均旨在解決之前訴訟主體缺失的問題，推動訴訟進程，保障債權人合法權益。

專設特別程序確認民政部門作為遺產管理人，不僅對債權人行使合法權益設置了程序障礙，也造成司法資源的浪費。遺產管理人對遺產進行管理，可以作為適格被告來參加被繼承人債務糾紛訴訟。采取在審理債務糾紛的普通程序中“一并處理”的做法，是法條邏輯應有之外延。法院應在實體訴訟中一并處理，同時民政部門應明確職責，在訴訟啟動時即主動做好應訴準備、積極應訴。對此建議修改《民事訴訟法》或出臺《民法典》司法解釋等方式，明確民政部門作為遺產管理人的啟動程序，統一司法實踐。

（二）完善民政部門工作指引，建立工作職責清單

借鑒北京市民政局的方法，在上位法依據還不完善的情況下，由民政局研究民政部門擔任遺產管理人職責的實施辦法，制訂《民政部門擔任遺產管理人工作指引》。[[7]]同時民政部門兜底性擔任遺產管理人的規定系《民法典》的一大創新性規定，民政局應根據《民法典》第一千一百四十七條關于遺產管理人職責的規定，進一步細化無繼承人或繼承人均放棄繼承情形下民政部門擔任遺產管理人的工作職責清單：①核實被繼承人死亡情況，收集死亡證明、戶籍注銷證明等相關證明材料；②查明繼承人情況，包括是否有繼承人以及繼承人是否放棄繼承，收集繼承人放棄繼承的書面說明；③清理遺產并編制遺產清單，向繼承人、遺產代持人、遺產占有人、債權人等收集財產線索確認遺產情況；④妥善保管遺產，必要時為防止遺產毀損或滅失采取相關措施以保持和維持遺產財產；⑤清理債權債務，通過書面或公告方式催告債權人、債務人在指定期限內進行債權、債務申報；⑥召開遺產管理會議，進行遺產清算，在遺產范圍內確定清償順序，進行債務清償。

（三）建立跨部門協調機制，落實相關配套措施

在民政部門擔任遺產管理人尚未出臺相關司法解釋、實施細則或指導意見之前，由政府法制辦牽頭，聯合民政局、財政局、公安局、司法局、房管局等政府部門，以及人民銀行、法院、律師協會、公證協會、社工協會等多個機構，建立民政部門擔任遺產管理人的跨部門工作協調機制，積極履職并預防民政部門在擔任遺產管理人訴訟中引發城市輿情或負面評價。

1.司法局加強法治宣傳，財政局提供經費保障

司法局利用一社區一律師、誰執法誰普法等工作職責，加大《民法典》實施后“遺產管理人”相關法治宣傳。財政局提供專項經費，用于民政局增設“遺產管理人”履行相關工作崗位和購買專業服務。

2.聯合建立利害關系人申報、公示制度，多部門聯動配合

（1）民政局聯合公安局建立利害關系人申報、公示制度。民政局應設置前置程序，預防其“不知情”的情況。由民政局向市民開放一個申請民政部門擔任遺產管理人的暢通渠道，制定相關填報文書。由債權人等利害關系人向民政部門提出申請，民政部門進行情況核實。

一是申請人應為利害關系人并初步舉證證明自身的利害關系、被繼承人戶籍或居住地信息；同時填報申請表特別是關于自身對被繼承人享有的債權情況、被繼承人的家庭成員情況及財產線索。

二是民政局向公安局出函要求協助調查，查清被繼承人的戶籍信息，核實被繼承人死亡情況；向當地街道辦或轄區居民委員會或駐點社會組織發函，要求通過電話詢問、實地訪問等方式協助調查被繼承人家庭情況查明有無繼承人。同時在受理申請后30天內作出是否擔任遺產管理人的決定并書面回復當事人，允許當事人進行查檔及相關情況打印作為訴訟證明材料。

（2）民政部門聯合不動產登記中心、人民銀行、人民法院執行局等部門核查被繼承人遺產，并進行公告要求其他利害關系人進行權利申報。

一方面根據申請人提供的財產線索，向不動產登記部門、銀行、被繼承人生前社區出具協助調查函，核查被繼承人的財產。對被繼承人的銀行存款、網絡資金、不動產、車輛、證券、保險、股票等財產進行全面核查，了解遺產名稱、種類、標的額、占有、使用等具體情況和市場價值。同時，加強網絡信息查詢和監控平臺的建設，推進信息共享與追蹤。

另一方面將民政部門擔任遺產管理人的情況以及被繼承人財產線索向社會公告，包括在民政部門官方網站、被繼承人房產所在社區、小區范圍內張貼公告一個月，并要求其他利害關系人在法定期間（如三個月）進行權利申報。既兼顧了申請人與其他利害關系人的合法權益，又在一定程度上解決了“查明繼承人遺產范圍”的實務難題。

（四）積極履職管理遺產、協助提供線索證據

司法實踐中存在繼承人放棄被繼承人財產，其背后卻仍實際占有控制遺產或故意隱匿、轉移、侵吞財產等損害債權人權益的惡意行為。以（2020）滬0112民初26674號案件為例，原告對被繼承人享有債權，繼承人在放棄承認后仍對遺產房屋進行實際使用。對于這些“繼承人”惡意侵權行為，債權人可能并不能知曉，又或者即使知曉卻難以提供有效線索或證據，無法及時采取有效制止手段。

民政部門的訴訟定位是作為適格被告，支持訴訟程序進行，其本身并不對于被繼承人財產享有任何財產性權利。如上文所述，收集財產線索確認遺產情況，妥善保管遺產，防止遺產毀損或滅失；查明繼承人情況，對繼承人放棄繼承的情況進行確認，是民政部門擔任遺產管理人的應有之責。因而對于“繼承人”惡意侵權行為，民政部門應及時向法院提供在清理財產中掌握的線索、證據。結合《民法典》第一千一百四十八條的規定，民政部門作為遺產管理人，若是因故意或重大過失、失職造成債權人損害的，要承擔損害賠償責任。關于遺產管理人的損害賠償責任，采用的是過錯責任原則，即在遺產管理過程中，遺產管理人應盡到善良管理人的注意義務。如果其管理遺產存在故意或重大過失的，才承擔民事責任。

（五）政府購買法律服務、加強專業機構聯動

民政部門作為遺產管理人的工作職責包括查清被繼承人遺產狀況、核實債務真實性、確定債務清償順序等，不僅工作量巨大且對其法律專業技能要求較高。為保證該項工作的有序開展，對此建議民政局可以聯合人民法院、司法局、律師協會、公證協會、高校等共同建立遺產管理人專業評價機構，同時將符合資質和認定流程的合格機構和負責人納入“遺產管理人庫”，為“遺產管理人”法律服務儲備專業人才，以滿足民政部門的專業服務需求。

通過政府購買公共服務的方式，將清理遺產并編制遺產清單、清理債權債務等事務全部或部分委托給有相應資質的第三方執行，如公證機構、律師事務所、會計師事務所等能夠處理遺產管理事項的專業機構。一方面在先期建立遺產管理入庫，提前進行招標公告，再通過公正、公開、擇優的原則選擇委托機構。另一方面在進行委托時，明確委托事項、雙方的權利和義務、委托費用、委托期限、委托的中止和終止、違約責任、爭議的解決等。

小結

《民法典》規定下由民政部門擔任遺產管理人的兜底性規定，在繼承人均放棄繼承的情況下，使得民政部門擔任適格被告，為債權人主張自身權益提供了有效路徑。但規定過于籠統、概括，本文對此提出進一步細化的完善建議。首先在債務糾紛實體訴訟中一并審理確定民政部門遺產管理人身份，有利于節約司法資源，減少訴累。其次，完善民政部門工作指引，建立工作職責清單，建立跨部門協調機制，落實相關配套措施，建立利害關系人申報、公示制度，多部門聯合核查遺產范圍，有利于完善民政部門工作職責，規范民政部門工作流程，切實解決繼承中債務糾紛審判流于形式、執行難的問題。再次，債權人難以掌握被繼承人財產狀況，存在舉證難的問題。《民法典》規定遺產管理人的損害賠償責任，采用過錯責任原則，有利于督促民政部門在民事訴訟中積極承擔責任，在核查財產中主動提供掌握的線索、證據，減輕債權人負累。最后，通過政府購買公共服務的方式，將民政部門擔任遺產管理人的事務全部或部分委托給有相應資質的第三方執行，減輕民政部門職能負擔。從而真正實現立法原義，在訴訟前期以民政部門作為牽頭部門，聯合協調多部門、第三方機構，形成合力解決被繼承人債務糾紛中審判流于形式、執行難的問題，在訴訟中民政部門僅需出庭支持訴訟。真正讓民政部門擔任遺產管理人的制度設計落地開花，發揮其應有的作用。

 

注釋：

[1]劉宇嬌.《民法典視閾下遺產管理人制度之價值取向與功能定位》，《學術探索》2021年第5期。

[2]徐文文.《被繼承人債務清償糾紛審判實務若干問題探討——兼論遺產債務清償制度的完善》，《東方法學》2013年第4期。

[3]王久鳳.《論無人繼承遺產債務清償的訴訟問題——以放棄繼承時適格被告的研究為中心》，西南政法大學碩士學位論文，2017。

[4]（2021）渝0101民特847號案件，債權人潘某向重慶市萬州區人民法院申請指定重慶市萬州區民政局作為潘某某的遺產管理人以保障合法自身權益。

[5]（2021）津0105民特9號案件，債權人劉某某向天津市河北區人民法院申請指定天津市河北區民政局作為徐某的遺產管理人。

[6]2021年7月，當事人趙某某以北京市朝陽區民政局為遺產管理人向北京朝陽區人民法院起訴要求繼承趙某雄名下的房產。

[7]北京市民政局.《市民政局貫徹落實<民法典>，主動擔當民政部門遺產管理人全新職責》，2021年12月21日發布。詳見網址http://mzj.beijing.gov.cn/art/2021/12/21/art_4490_688668.html。

 

參考文獻：

[1]劉宇嬌.《民法典視閾下遺產管理人制度之價值取向與功能定位》，《學術探索》2021年第5期。

[2]徐文文.《被繼承人債務清償糾紛審判實務若干問題探討——兼論遺產債務清償制度的完善》，《東方法學》2013年第4期。

[3]王久鳳.《論無人繼承遺產債務清償的訴訟問題——以放棄繼承時適格被告的研究為中心》，西南政法大學碩士學位論文，2017。

 

作者：唐應欣、李庭宇  北京德恒（成都）律師事務所

來源：成都市律師協會婚姻家事法律專業委員會

 

此文系作者個人觀點，不代表成都市律師協會立場

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