【摘要】為了深入推進節能減排和維護國家金融安全，整治虛擬貨幣挖礦及交易活動勢在必行。本文從行政監管視角，通過對相關法律法規、政策規定的梳理，結合該專項工作監管實際展開分析研究，發現其難點并提出了依法制定專項法律法規、強化專項監管政策研究、加強專門事項國際協調的建議。

【關鍵詞】虛擬貨幣   挖礦   交易   行政監管

引  言

2021年5月21日，國務院金融穩定發展委員會第51次會議決定：“打擊比特幣挖礦和交易行為，堅決防范個體風險向社會領域傳遞”。9月24日，國家發展改革委等11部門發布《關于整治虛擬貨幣“挖礦”活動的通知》（發改運行〔2021〕1283號，以下簡稱《發改通知》），為深入推進節能減排，助力如期實現碳達峰碳中和目標，提出了相應整治措施；同日，中國人民銀行等10部門發布《關于進一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》（銀發〔2021〕237號，以下簡稱《銀發通知》），為全力維護經濟金融秩序，確保金融安全和社會穩定，提出了相應整治措施。由此，整治虛擬貨幣挖礦及交易活動在全國范圍內迅速展開。本文擬從解析虛擬貨幣挖礦及交易相關概念及其由來入手，對整治虛擬貨幣挖礦及交易的重大意義、行政監管的主要依據、措施和難點等予以研究，最后提出相應建議。本文拋磚引玉，旨在為我國節能減排和金融安全盡一份綿薄之力。

一、虛擬貨幣挖礦及交易的概念及其由來

（一）虛擬貨幣挖礦及交易的概念

1.虛擬貨幣交易相關概念

虛擬貨幣是指非貨幣當局發行且不具有法償性和強制性等貨幣屬性的非真實貨幣。虛擬貨幣中的主流幣是使用加密技術的加密虛擬貨幣，主要指比特幣（Bitcoin）、以太幣(Ethereum)、泰達幣（USDT）等。

虛擬貨幣交易是指個人或機構之間使用非真實貨幣進行價值交換的行為。包括虛擬貨幣與法定貨幣兌換、虛擬貨幣之間的兌換、作為中央對手方買賣虛擬貨幣、代幣發行融資以及虛擬貨幣衍生品交易等。

2.虛擬貨幣挖礦相關概念

虛擬貨幣挖礦是指通過專用礦機計算生產虛擬貨幣的過程。這是中央財經大學法學院鄧建鵬教授的觀點^[1]。

虛擬貨幣挖礦的礦機是指作為網絡節點專門用于計算生產虛擬貨幣的計算機，這類計算機安裝有計算芯片和大量顯卡，耗電量較大^[2]。

虛擬貨幣挖礦的礦工是指使用專用計算機設備用于計算生產虛擬貨幣的個人或機構。

虛擬貨幣挖礦的礦場是指將礦機集中管理，協同作業用以計算生產虛擬貨幣的場所^[3]。

虛擬貨幣挖礦的礦池是指將分布在世界各地的礦工甚至礦場的算力進行連接共同計算生產虛擬貨幣的操作模式^[4]。

（二）虛擬貨幣挖礦及交易的由來

1.虛擬貨幣挖礦的由來

2009年1月3日，Satoshi Nakamoto（中本聰-化名）基于無國界的對等網絡，利用共識主動性開源軟件首次創建比特幣^[5]。

與法定貨幣不同，比特幣不依靠特定貨幣機構發行，它依據特定算法，通過大量的計算即挖礦產生。挖礦的本質是窮舉一個隨機數使其所在數列的哈希值（Hash）符合某一特定標準，越快計算得出哈希值的主體便能越早得到比特幣獎勵。挖礦是產生比特幣的唯一途徑^[6]。

隨著比特幣交易炒作在市場上價格持續走高，越來越多的人加入挖礦群體，由此拉響了比特幣挖礦基于算力的戰役。步其后塵，后續問世的以太幣、泰達幣等加密虛擬貨幣都需借助挖礦而產生。

2.虛擬貨幣交易的由來

基于比特幣的獲利性并借助互聯網的快速傳播，比特幣一經問世便在國際上引起廣泛關注，國內外一些機構和個人借機炒作比特幣及與比特幣相關的衍生品，比特幣交易由此產生并一度火熱。

二、整治虛擬貨幣挖礦及交易的重大意義

（一）有利于推動節能減排

隨著虛擬貨幣挖礦的興起，隨之而來的是礦機超高電能消耗；同時，礦機的啟動和冷卻也需要大量電能維持。據劍橋大學研究數據顯示^[7]，截至2021年5月10日，全球比特幣挖礦的年耗電量大約是149.37太瓦時。這一數字已經超過馬來西亞、烏克蘭、瑞典的耗電量，十分接近全球耗電排名第25位的越南。

挖礦不僅消耗大量電能，更加劇了二氧化碳的排放。據劍橋大學研究數據顯示^[8]，2020年挖礦產生了6900萬噸二氧化碳，約占全球年排放量的1%，20年內可將全球氣溫提高2℃。

據中國科學院、清華大學學者2021年4月預測^[9]，在沒有任何政策干預的情況下，中國比特幣區塊鏈的年能耗預計將在2024年達到峰值296.59太瓦時，產生1.305億公噸碳排放，將超過捷克和卡塔爾的年度溫室氣體排放總量。

由上可見，虛擬貨幣挖礦屬于高耗能、高排碳的淘汰產業，我國整治虛擬貨幣挖礦活動必將有利于推動節能減排，實現國家碳達峰碳中和目標。

（二）有利于防范金融風險

如前所述，由于虛擬貨幣非貨幣當局發行且不具有法償性和強制性等貨幣屬性，虛擬貨幣也就不具有與法定貨幣等同的法律地位。比特幣等虛擬貨幣交易炒作活動盛行，擾亂經濟金融秩序，滋生洗錢、非法集資、詐騙、傳銷等違法犯罪活動，嚴重危害人民群眾財產安全和國家金融安全。

有鑒于此，我國整治虛擬貨幣挖礦及交易活動，必將有利于防范金融風險，維護國家金融安全。

不應忽視，虛擬貨幣挖礦盛行加大虛擬貨幣交易炒作的力度，存在沖擊金融秩序、破壞金融安全的風險；與此同時，虛擬貨幣交易炒作推高虛擬貨幣價格，作為利益驅使又將推動虛擬貨幣挖礦的進一步升溫，加大危害能源安全的風險。因此，我國整治虛擬貨幣挖礦及交易活動必須雙管齊下、同步進行，既從源頭上重拳打擊虛擬貨幣的產生，又從交易環節直接切斷其非法獲利的途徑。

三、虛擬貨幣挖礦及交易行政監管的依據

筆者認為，虛擬貨幣挖礦及交易過程中可能存在民事違法、行政違法和刑事犯罪行為，但基于篇幅限制，本文主要從行政監管視角予以研究。

（一）節能減排行政監管依據

1.法律法規規章層面

（1）《中華人民共和國節約能源法》（2018修正）

（2）《中華人民共和國電力法》（2018修正）

（3）《中華人民共和國循環經濟促進法》（2018修正）

（4）《中華人民共和國清潔生產促進法》（2012修正）

（5）《中華人民共和國環境保護法》（2014修訂）

（6）《四川省<中華人民共和國節約能源法>實施辦法》(2018修正，省第十三屆人大常委會公告第20號)  

（7）《中央企業節能減排監督管理暫行辦法》（國務院國資委令第23號）

（8）《生態環境標準管理辦法》（生態環境部令第17號） 

（9）《國家發展改革委關于修改產業結構調整指導目錄(2019年本)的決定》（國家發展改革委令第49號）

2.政策規范性文件層面

（1）《國務院關于發布實施＜促進產業結構調整暫行規定＞的決定》（國發﹝2005﹞40號）

（2）《國家突發環境事件應急預案》（國辦函〔2014〕119號）

（3）《國家發展改革委等11部門關于整治虛擬貨幣“挖礦”活動的通知》（發改運行〔2021〕1283號）

（4）《節約用電管理辦法》（國家經濟貿易委員會、國家發展計劃委員會2001年2月16日發布）

（5）《中國節能產品認證管理辦法》（中國節能產品認證管理委員會1999年2月11日發布）

梳理可知，以上節能減排行政監管依據中與整治虛擬貨幣挖礦直接相關的特定依據：一是法律法規規章層面僅有國家發展改革委第49號令“將虛擬貨幣‘挖礦’活動納入其他淘汰類落后生產工藝裝備”的唯一規定，其他法律法規規章尚無明確規定。二是政策規范性文件層面，發改運行〔2021〕1283號文即《發改通知》系特定監管依據。三是其特定依據中，前述部門規章的唯一表述已被《發改通知》納入，因此《發改通知》成為現階段我國虛擬貨幣挖礦行政監管的主要依據。

（二）金融安全行政監管依據

1.法律法規規章層面

（1）《中華人民共和國中國人民銀行法》(2003修正) 

（2）《中華人民共和國商業銀行法》(2015修正)

（3）《中華人民共和國證券法》(2019修訂)

（4）《中華人民共和國反洗錢法》

（5）《中華人民共和國網絡安全法》

（6）《互聯網信息服務管理辦法》(國務院令第588號)

（7）《中華人民共和國電信條例》(國務院令第666號)

（8）《期貨交易管理條例》(國務院令第676號) 

（9）《防范和處置非法集資條例》（國務院令第737號）  

2.政策規范性文件層面

（1）《國務院關于清理整頓各類交易場所切實防范金融風險的決定》（國發〔2011〕38號）

（2）《國務院辦公廳關于清理整頓各類交易場所的實施意見》（國辦發〔2012〕37號）

（3）《中國人民銀行等5部委關于防范比特幣風險的通知》（銀發[2013]289號）

（4）《中國人民銀行等10部門關于進一步防范和處置虛擬貨幣交易炒作風險的通知》（銀發〔2021〕237號）

5）《中國互聯網金融協會 中國銀行業協會 中國支付清算協會關于防范虛擬貨幣交易炒作風險的公告》（2021年5月18日發布的行業規定）       

梳理可知，以上金融安全行政監管依據中與防范和處置虛擬貨幣交易炒作風險直接相關的特定依據：一是法律法規規章層面僅有《防范和處置非法集資條例》第十九條第二項“以虛擬貨幣集資涉嫌非法集資”唯一規定，其他法律法規規章尚無明確規定。二是政策規范性文件層面，銀發[2013]289號、銀發〔2021〕237號文和金融行業協會2021年5月18日公告系特定監管依據。三是其特定依據中，前述行政法規的唯一表述已被銀發〔2021〕237號文即《銀發通知》納入，三個政策規范性文件中《銀發通知》后發且聯合發文單位級別相對較高；因此，《銀發通知》成為現階段我國虛擬貨幣交易炒作行政監管的主要依據。

四、虛擬貨幣挖礦及交易行政監管的措施

（一）節能減排行政監管措施

《發改通知》按照“嚴密監測、嚴防風險、嚴禁增量、妥處存量”的總體思路，堅持“分級負責、分類處理、依法依規、積極穩妥”的基本原則，對整治虛擬貨幣挖礦主要提出了以下行政監管措施：

1.全面梳理排查虛擬貨幣挖礦項目。一是梳理排查存量項目；二是梳理排查在建新增項目；三是加強異常用電監測分析。

2.嚴禁新增項目投資建設。一是強化新增虛擬貨幣挖礦項目能耗雙控約束；二是將虛擬貨幣挖礦活動列為淘汰類產業；三是嚴禁以數據中心名義開展虛擬貨幣挖礦活動；四是加強數據中心類企業信用監管；五是嚴格限制虛擬貨幣挖礦企業用電報裝和用能；六是嚴禁對新建虛擬貨幣挖礦項目提供財稅金融支持。

3.加快存量項目有序退出。一是依法查處違法違規供電行為；二是實行差別電價；三是不允許虛擬貨幣挖礦項目參與電力市場；四是停止對虛擬貨幣挖礦項目的一切財稅支持；五是停止對虛擬貨幣挖礦項目提供金融服務；六是按照《產業結構調整指導目錄》規定限期淘汰。

（二）金融安全行政監管措施

《銀發通知》依據相關法律法規和政策規定，在明確虛擬貨幣和相關業務活動具有違法本質屬性的基礎上，對防范和處置虛擬貨幣交易炒作風險主要提出了以下行政監管措施：

1.建立部門協同、央地聯動的常態化工作機制。一是人民銀行等10部門建立協調機制，部門協同聯動；二是各省級政府落實屬地風險處置責任，依法取締打擊本轄區虛擬貨幣相關非法金融活動。

2.加強虛擬貨幣交易炒作風險的監測預警。一是各監管部門、各金融機構和非銀行支付機構加強對涉虛擬貨幣交易資金的全方位監測預警工作；二是各部門、各地區加強線上監控、線下摸排、資金監測的有效銜接，建立信息共享和快速反應機制。

3.構建多維度、多層次的風險防范和處置體系。一是金融機構和非銀行支付機構不得為虛擬貨幣相關業務活動提供服務；二是加強對虛擬貨幣相關的互聯網信息內容和接入管理；三是加強對虛擬貨幣相關的市場主體登記和廣告管理；四是嚴厲打擊虛擬貨幣相關非法金融活動；五是嚴厲打擊涉虛擬貨幣犯罪活動；六是加強行業自律管理。

總的來看，以上監管措施從排查、識別、監測到處置，各環節應對有力、操作性強；但監管要求高、監測難度大，需要央地政府及其部門既分工明確又協調配合，才有可能取得該項工作整治成效。

五、虛擬貨幣挖礦及交易行政監管的難點

（一）特定法律依據缺失   

律界周知，一般法與特別法是相對而言的，特別法又可以稱為特別規定，一般法也可以稱為一般規定。特別法是對于特定的人群和事項，或者在特定的地區和時間內適用的法律。

《中華人民共和國行政處罰法》（2021修訂）第三十七條規定“實施行政處罰，適用違法行為發生時的法律、法規、規章的規定。”據此，只有法律、法規、規章的規定才能作為行政處罰的依據。

如前所述，節能減排行政監管依據中與整治虛擬貨幣挖礦直接相關的特定依據，除國家發展改革委第49號令的唯一規定外，其他法律、法規、規章尚無明確規定。金融安全行政監管依據中與防范和處置虛擬貨幣交易炒作風險直接相關的特定依據，除《防范和處置非法集資條例》第十九條第二項的唯一規定外，其他法律、法規、規章尚無明確規定。

因此，基于現行法律、法規、規章尚無整治虛擬貨幣挖礦及交易違法行為的特定依據，加大了推進該項工作的難度。

（二）監管措施高難復雜

隨著“放改服”改革和數字化政府建設進程，基于以下因素，虛擬貨幣挖礦及交易所涉監管措施高難復雜。

1.發現違法行為需精準識別。實踐中為數眾多的虛擬貨幣挖礦項目以發展數字經濟、新興產業等名義進行包裝。例如，2017年撫州創世紀科技有限公司與慕尼黑GM基金會、撫州高新區總投資16.9億元成立的撫州超算產業中心，實際從事利用設備進行高性能計算以獲得虛擬貨幣獎勵的挖礦違法行為^[10]。因此，發現虛擬貨幣挖礦行為，需要借助技術手段區分挖礦與區塊鏈、大數據、云計算等新興產業的界限，精準識別披著數據中心外衣的虛擬貨幣礦場，其涉及的監管措施要求高且難度大。

2.監測違法行為需高難技術。虛擬貨幣挖礦及交易涉及的虛擬貨幣種類及相關衍生品眾多，且違法行為人為規避監管不斷變換手法，加大了加密虛擬貨幣監測技術手段的難度。只有持續完善加密資產監測技術手段，實現虛擬貨幣挖礦、交易、兌換的全鏈條跟蹤監測，才有可能做到精準識別、精準打擊。同時，前述監測技術還受到有效性、可接受性、適宜性三個評價標準的制約^[11]。

3.監管對象可能出現新特征。隨著整治虛擬貨幣挖礦及交易活動在全國范圍內大力度展開，大型集中式虛擬貨幣挖礦及境內機構提供服務的公開交易必將得到遏制，但監管對象也可能出現一些新特征。虛擬貨幣挖礦可能由大型集中式向分散式、小規模轉變，虛擬貨幣交易可能由境內向境外、公開向地下轉變。由于其體量小、隱蔽性更強，精準識別難度也就更大。

（三）國際外部因素影響

目前，世界各國對虛擬貨幣挖礦及交易活動褒貶不一，大致分為三種態度：一是中國等國家已經充分認識到虛擬貨幣挖礦及交易活動對節能減排和金融安全的嚴重危害，積極采取整治措施。除我國外，墨西哥中央銀行、財政部、國家銀行和證券委員會于2021年6月28日發表聯合聲明，宣布虛擬貨幣不是墨西哥法定貨幣，禁止在該國金融體系中使用^[12]。二是將虛擬貨幣確立為法定貨幣，在任何公共主體或自然人或法人需要進行的交易中都不受限制。例如，薩爾瓦多共和國比特幣法案已于2021年9月7日正式生效^[13]。三是介于前述兩種態度之間，既不對虛擬貨幣挖礦及交易活動進行整治，也不將虛擬貨幣確立為法定貨幣。目前，世界大多數國家持這種態度。

基于世界大多數國家尚未對虛擬貨幣挖礦及交易活動進行整治，加之互聯網技術的廣泛使用和快速傳播，國際外部因素必然對我國的治理造成一定不利影響，加大其整治難度。

六、虛擬貨幣挖礦及交易行政監管的建議

（一）依法制定專項法律法規

基于現行法律、法規、規章尚無整治虛擬貨幣挖礦及交易違法行為的專項依據，為推進該項工作依法進行，提出以下建議：

1.修改現行法律法規。我國《立法法》對出臺新的法律法規規定了嚴格的立法程序，短期內新法難以出臺。為適應虛擬貨幣挖礦及交易行政監管的急迫需要，建議有權機關：一是依法修改現行節能減排法律法規中所涉虛擬貨幣挖礦違法行為監管的相應條款；二是依法修改現行金融安全法律法規中所涉虛擬貨幣交易違法行為監管的相應條款。

2.制定專項法律法規。由于利益的驅使加之國際環境不利因素的影響，我國對虛擬貨幣挖礦及交易的行政監管將長期進行。因此，為適應虛擬貨幣挖礦及交易行政監管的長期需要，建議有權機關：一是建議先由國務院依法制定出臺《虛擬貨幣管制條例》，在積累實踐經驗、法律制定條件成熟的基礎上，再申報全國人大常委會依法制定出臺《虛擬貨幣管制法》。二是建議國務院按照我國《立法法》規定程序，盡快將《虛擬貨幣管制條例》納入立法計劃，指定承辦部門，開展立法調研，形成立法草案，征求公眾意見，并依法審議、早日出臺該行政法規。

（二）強化專項監管政策研究

基于虛擬貨幣挖礦及交易行政監管措施高難復雜，為增強行政監管的科學性，提出以下建議：

1.加強專題政策研究。2021年9月15日，內蒙古自治區發改委對外公布了“關于清理虛擬貨幣‘挖礦’政策機制研究項目中標結果”^[14]。筆者認為，該地區開展虛擬貨幣監管政策專題研究值得提倡。因此，建議有權機關組織相關領域專家學者對虛擬貨幣監管主體職責劃分、監管對象新特征、監管措施尤其監測技術所涉疑難問題等進行專題研究，以增強行政決策的科學性。

2.不斷總結實踐經驗。在專家學者進行專題政策研究的同時，建議監管部門針對虛擬貨幣挖礦及交易行政監管過程中出現的新情況、新問題，在法治框架內勇于探索，并不斷總結實踐經驗，為后續行政立法的科學性提供實踐支撐。

（三）加強專門事項國際協調

基于國際外部因素對我國整治虛擬貨幣挖礦及交易活動的影響，為爭取國際社會的理解和支持，提出以下建議：

1.宣傳形成國際共識。碳達峰碳中和目標系國際社會為推進全球氣候治理提出的共同目標，全球約有130個國家計劃在21世紀中葉實現碳達峰碳中和目標，我國在“雙碳”領域處于國際“領跑”地位^[15]。因此，在國際社會已對碳達峰碳中和目標形成廣泛共識的基礎上，我國作為負責任的大國，為了中華民族永續發展和人類命運共同體建設，可以利用不同場合、多種形式向國際社會廣泛深入宣傳虛擬貨幣挖礦對實現碳達峰碳中和目標的危害，爭取相關國家對我國整治虛擬貨幣挖礦活動的理解與支持。

2.簽訂相關國際協議。基于虛擬貨幣挖礦及交易具有互聯網跨境流動的特點，虛擬貨幣交易和炒作在危害一國金融安全的同時也對全球金融秩序構成威脅。因此，雖然一國金融秩序主要涉及國家主權，但仍可就一些共同關心的事項與相關國家進行雙邊或多邊協商，達成一致后簽訂雙邊或多邊協議，爭取相關國家對我國防范和處置虛擬貨幣交易炒作風險的理解與支持。

結  語

本文通過對相關法律法規、政策規定的梳理，結合虛擬貨幣挖礦及交易的行政監管實際展開分析研究，發現該專項工作存在特定法律依據缺失、監管措施高難復雜并受國際外部因素影響的難點。針對這些難點，提出了依法制定專項法律法規、強化專項監管政策研究、加強專門事項國際協調的建議。鑒于筆者理論水平和實踐經驗的局限，加之論文篇幅的限制，本文研究尚存在諸多不當之處，冀望各位同仁對此予以批評指正和完善，以期共同推進該專項工作沿著法治化軌道前行。

 

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作者：方運桂  四川川達律師事務所

來源：成都市律師協會行政法律專業委員會

 

此文系作者個人觀點，不代表成都市律師協會立場·

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