【摘要】

從《企業破產法》所規范的主體對象來看，其性質應屬商法范疇。但破產案件并非單純的商事案件，作為非訴訟項目，破產案件所涉及的辦理事項或包含風控維穩、不良資產處置、稅務辦理、市場主體退出等大量與政府部門職能掛鉤的事項，這些事項并非法院僅僅依靠公正裁量就能妥善解決的，需要借助行政的力量。企業作為法律上的擬制主體，它的一生都離不開政府各職能部門，所以破產程序政府不能缺位。《企業破產法》雖規定了破產程序中各相關主體的職責和路徑，法院和管理人應如何辦理破產案件的規定基本明晰，但是破產程序中政府職能部門如何協調配合履職并無相關配套立法和制度，故在制度缺失的情況下，現階段構建常態化府院聯動機制尤為必要和重要。

【關鍵詞】

破產；府院聯動；常態化；政府職能部門；制度化

一、府院聯動機制的定義和產生機理

（一）府院聯動機制的定義

府院聯動機制，“府”指政府，“院”指法院，該機制是指在法院司法案件辦理過程中，政府及其相關職能部門依法予以協調配合的機制。早先，該機制在法院行政訴訟案件、建設工程糾紛案件的辦理中有所提及，近年來，因國家層面強調深化供給側結構性改革、優化營商環境，加之2020年初爆發的新冠疫情對經濟大環境的影響，府院聯動機制在破產案件辦理過程中煥發出新的生機，破產程序亟須全面、規范的府院聯動機制。

（二）府院聯動機制的生成機理

1.破產案件的辦理必然涉及政府或其職能部門的履職

企業從初設到經營，離不開跟各個政府職能部門打交道，例如：工商注冊、稅務登記、各類經營資質許可的辦理、企業資產權證辦理、社保繳納等。一旦進入破產程序，法院或其指定的管理人將全面接管企業，對企業的資產、負債進行全面調查和清理，處理各類經營事務乃至重整盤活企業的過程中，勢必會涉及對接工商、稅務、社保、國土、不動產登記、車輛管理、人民銀行等職能部門處理相關事項，破產清算程序終結后企業退出市場主體，也會涉及稅務注銷、工商注銷。所以，破產案件的特性決定了破產程序需要適度借助政府和市場的合力予以推進。

2.針對破產企業，政府部門如何履職無配套立法和制度

2006年《企業破產法》出臺年限已較為久遠，后續是通過最高人民法院發布的關于適用《企業破產法》若干問題的規定（一）（二）（三）及《全國法院破產審判工作會議紀要》等進行的與經濟社會發展相適應的調整性規定，但以上規定系著眼于法院破產案件辦理過程中各方主體（如：法院、管理人、債務人、債權人、股東、職工等）的權利義務及實現路徑，而對于面對破產企業相應職能部門應如何履職，并無配套的立法和制度，《公司法》《稅收征收管理法》等法律法規更多的是針對正常經營模式下的企業。無法可依意味著政府及其職能部門對于破產案件中需要其履職的事項無法主動作為，甚至很難因企業處于司法破產程序這一特殊事由做出靈活變通處理，更不用說多個政府職能部門聯動。

3.法院辦理破產案件需要政府介入，但與政府一案一議絕非長期性解決良策

破產案件涉及多方主體權益、多種法律關系，更有甚者需要考慮信訪維穩、地方政績等，案件推進離不開政府職能部門相應履職，府院聯動機制實質是為了解決法院在司法程序中單獨推進破產事務力有不逮而引入行政力量建立的一種“司法—行政”協調機制。實務操作中，很多地方法院嘗試過就某一具體破產案件中的某些事項對接相關政府職能部門或者通過政府召集有關職能部門召開聯席會議，但這種“一案一議”模式從時間效率和工作成效上來看，都并不可取。而后，2018年最高人民法院《全國法院破產審判工作會議紀要》發布，部分地方根據《紀要》相關精神開始嘗試府院聯動，做了很多有益探索，但全國范圍內全面、規范的府院聯動常態化機制尚未建立。

二、府院聯動機制中“府”“院”的職能定位與邊界

破產作為一個司法程序，其在產生之初，就一直有行政（國家權力）的介入，甚至行政還一度越過司法居于程序主導地位：1986年《企業破產法（試行）》頒布后國有企業政策性破產的浪潮中，政府是居于破產程序主導地位的，行政越過了司法；2006年《企業破產法》頒布，明確了法院在破產程序中的主導地位，淡化了行政力量的介入，但政府職能部門的履職依舊是破產程序推進的有力保障；隨著近年來供給側改革、去產能、僵尸企業清理，大量破產案件涌現，府院聯動及其常態化的必要性、重要性逐步顯現。但是，府院聯動機制在司法程序中引入了行政力量，解決了基于破產程序特殊性行政力量不可“缺位”的問題，如果不準確界定聯動機制中“府”“院”各自的定位與邊界，很可能導致行政力量“越位”的問題。

（一）厘清府院聯動機制中“府”“院”職能定位

現有時代背景下，府院聯動是由司法與行政共同架構破產規則的常態化實施機制。其中，司法力量是程序主導，依法就破產案件程序性事宜、破產程序各參與主體所實施的行為、破產企業事務管理、破產衍生訴訟等進行中立裁判和監督；行政力量發揮的是司法主導下的保障性“配套”功能，在尊重法律和市場資源配置的基礎上，依法履職，將破產程序各項事宜落地執行。基于破產案件特殊性、府院聯動必要性，行政力量不可“缺位”；基于司法的程序主導地位、保障司法中立，行政力量不可“越位”。

（二）保有府院聯動機制中“府”“院”邊界

現代社會司法權與行政權應當分立，但這并不意味著破產程序引入行政力量不具有法律上的正當性。破產案件的辦理要義是公平妥善地處理企業債權債務問題，需要通過追求債務人資產價值的最大化，來實現更高的債權受償率，實現破產案件辦理之法律效果與社會效果、經濟效果相統一。司法作為社會治理的重要力量，應當在法治的框架下尋求行政力量的協作，尋求破產案件辦理的法律效果與社會效果、經濟效果相統一，但應注意保有“府”“院”各自的邊界。

1.現階段府院聯動缺乏制度規范，亦未形成常態化實施機制，司法要保持中立、行政不能越位

破產程序中，行政力量的介入是有限度的，一旦越過限度將不再保有府院聯動的正當性和合法性。司法必須發揮程序主導作用，保持司法的獨立和公正，所有的破產事項辦理必須是在《企業破產法》等相關法律法規的框架體系下依法推進，不能因為破產涉及很多復雜的社會問題就讓位于行政，把決策權、判斷權、監督權全部交給行政。行政也不能因為自我定位不準，或基于政績、稅收、招商引資等特殊考慮，越過法律規定，干預法院或管理人依法履職。

2.隨著破產領域立法的完善，要在常態化府院聯動實施機制的基礎上，予以制度明確

2016年，《最高人民法院關于破產案件立案受理有關問題的通知》規定：“各級法院要在地方黨委的領導下，同地方政府建立破產工作統一協調機制，積極爭取機構、編制、財政、稅收等方面的支持……協調政府解決職工安置問題，妥善化解影響社會穩定的各類風險”。2018年《全國法院破產審判工作會議紀要》規定：“要進一步完善破產重整企業識別、政府與法院協調、案件信息溝通、合法有序的利益衡平四項破產審判工作機制……”“（破產重整程序）人民法院要與政府建立溝通協調機制，幫助管理人或債務人解決重整計劃草案制定中的困難和問題……幫助重整企業修復信用記錄，依法獲取稅收優惠……”以上規定使得府院聯動機制應運而生，各地已有很多成功經驗值得參考和借鑒。

但是，常態化的府院聯動機制必須是全面化、長效化、規范化、可持續的，需要普適于每一個破產案件，需要涵蓋各個破產案件可能涉及的各政府職能部門，無需一案一議，無需法院及管理人具體辦理事務時與某個政府職能部門點對點普及破產等相關法律知識。同時，常態化的府院聯動機制需要將實務上可操作執行的經驗模式進行制度化固定。隨著破產領域立法的完善，不僅僅是《企業破產法》的修訂，涉及府院聯動機制的相關配套制度也應完善，要及時總結地方智慧，形成國家立法，一方面體現破產法治的統一性，另一方面通過司法協調行政，根治破產衍生社會問題。

 

參考文獻：

[1］王欣新，《府院聯動機制與破產案件審理》，載人民法院報2018年2月7日；

[2］周陳，《我國破產服務局的設置與運轉－－以府院聯動機制機構化為切入點》，研究生法學，2019年第1期；

[3］郭婭麗，《破產處置“僵尸企業”中府院聯動機制建設的經濟法分析》，經濟法研究，2018年第1期；

[4］陸曉燕，《“府院聯動”的建構與邊界－－圍繞后疫情時代市場化破產中的政府定位展開》，法律適用，2020年底17期；

[5］范志勇，《從單向走向互動的破產府院聯動機制－－以我國法院的破產能動司法為中心》，中國政法大學學報，2021年第1期；

[6］尹愛國、潘忠華、上官艷云，《破產管理人視角下府院聯動機制的建議》，載破產重組法務2019年2月。

 

 

作者：李嬌  四川信和信（成都）律師事務所

來源：成都市律師協會公司法專業委員會

 

此文系作者個人觀點，不代表成都市律師協會立場·

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