［摘要］

我國現行天然氣直供政策規制還處于探索階段。究其原因，燃氣特許經營權制度背景下推行天然氣直供政策存在障礙，兩者之間存在矛盾，前者的設立目的于公，在于引進社會資本以承擔政府社會責任、保障燃氣供給，以減輕政府負擔；后者的設立目的于私，主要是降低相關主體自身的用氣成本。

［關鍵詞］

一、天然氣直供政策剖析

2012年3月30日，國家發改委價格司在杭州召開的全國物價局會議上發出的《關于規范城市管道天然氣和省內天然氣運輸價格管理的指導意見（征求意見稿）》首次提出：“鼓勵上游生產企業對城市燃氣公司和大用戶直供，減少中間環節，避免層層轉供，降低供氣成本”。

2017年，國家發改委《加快推進天然氣利用的意見》繼續指出：“建立用戶自主選擇資源和供氣路徑的機制。用戶可自主選擇資源方和供氣路徑，減少供氣層級，降低用氣成本。”

2018年8月，《國務院關于促進天然氣協調穩定發展的若干意見》就此更進一步：“鼓勵用戶自主選擇資源方、供氣路徑及形式，大力發展區域及用戶雙氣源、多氣源供應。”

自2012年起陸續出臺的直供政策堅持一致的政策目的，即減少中間環節，避免層層轉供，降低供氣成本。

（二）直供的對象

（三）直供的方式

1．“直供+代輸”模式

指大用戶和上游供氣企業達成天然氣購銷協議，同時委托地方城鎮燃氣企業將采購的天然氣通過其建設運營的城市管網輸送供氣并支付相應費用。

2.“直購+新建”模式

大用戶與上游資源方單獨簽訂天然氣購銷協議，并通過自建或多個投資主體合資合作形式建設輸氣管道設施，從國家主干管網單獨開口接氣使用。

二、矛盾匯總與說理——天然氣直供政策現行推進困境

（一）直供政策將突破現行特許經營權法律法規的權利設定‍

依據我國的現行立法體制，法律位階一共分為六級，即憲法，基本法律，普通法律，行政法規，地方性法規，規章。

燃氣企業的燃氣特許經營權的法律依據主要來源于《中華人民共和國反壟斷法》《城鎮燃氣管理條例》《中華人民共和國行政許可法》《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》以及一些政府規范性文件。

其中，《中華人民共和國反壟斷法》與《中華人民共和國行政許可法》是由全國人大常委會頒布的現行普通法律，在我國法律體系中，普通法律的效力位階僅次于屬于國家根本法的《憲法》以及其他基本法。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》以及《市政公用事業特許經營管理辦法》等是屬于行政規章中的部門規章，在法律體系中處于最低的位階。

2.直供相關政策

而關于直供的規定如《國家發展改革委關于調整天然氣價格的通知》《國家發展改革委關于理順非居民用天然氣價格的通知》《加快推進天然氣利用的意見》等各種通知，僅僅是具有指導性的政府規范性文件，起到政策導向的作用，無強制性且拘束力弱。

3.法律法規權利設置上的沖突

從權利上看，特許經營權具有天然的唯一性和排他性，而隨著直供政策的出臺，燃氣設施的經營權不再被授予特許經營權的城鎮燃氣經營企業所獨有，直供天然氣的上游供氣企業也將針對直供大用戶享有一定的經營權甚至建設發展管道的權利，由此可能造成直供行為與已有的燃氣企業的特許經營權范圍相重合，而此時先存在的燃氣特許經營權的完整性被打破，其最本質的“唯一”“排他”性質將受到嚴重挑戰，在此情況下，推進直供將會觸犯燃氣特許經營權主體在特定行政區的利益。

再從燃氣特許經營權與直供相關規定的法律位階來看，關于燃氣特許經營權的規定多為法律、行政法規、部門規章，而有關直供的規定主要是政府的規范性文件，直供相關規定的效力層級明顯低于特許經營權的有關規定。如果在已有燃氣特許經營權主體的經營區域內施行直供項目，將與上述法律、法規及規章制度相抵觸。

因此，直供政策與燃氣特許經營權的沖突，實質上是直供政策與現行法律的沖突。

（二）政府推行直供政策可能違反特許經營協議，損害政府踐信守諾形象

在我國，居民用氣價格長期受到管控，居民供氣的設施建設及其他成本高，但利潤低，政府進行燃氣供給負擔大，單靠政府無力投資建設、運營龐大的燃氣基礎設施。管道燃氣特許經營制度的初衷就是引進社會資本來承擔政府保障燃氣供給的責任，以減輕政府負擔。與此同時，政府無償賦予城鎮燃氣經營企業特許經營權市場的排他性權利，以此作為給予城鎮燃氣經營企業負擔的補償。政府保護管道燃氣特許經營權，是政府公信力的體現。

直供政策下，特許經營權企業的排他性經營權利完整性打破，且城鎮燃氣經營企業需要依靠大用戶提高用氣規模和盈利，“直供”政策將這些大用戶剝離出去，城鎮燃氣經營企業的盈利和售氣模式都將受到較大影響。因此，政府出臺“直供”政策可能直接違背特許經營權協議，政府將面臨較大數量的違約案件。

政府一旦違約，其公信力將會受到較大影響，社會資本對政府是否能履約的懷疑態度加深，削弱社會資本特別是民營企業參與市政公用項目投資建設的積極性。

（三）直供政策沖擊現有制度下入戶安檢、管網維護的職責配置

但直供政策下，如果采用直供者自建管道的模式，燃氣經營者將不負責直供管道的建設和售氣，此時若規定其承擔新建管道的運維和直供大用戶燃氣設施入戶安檢，將導致高昂的運維成本無法轉移、分攤，不僅城鎮燃氣經營企業的利益遭到損害，同時可能損害社會公共利益。其次，若采用現有燃氣管道由燃氣經營者提供代輸服務并收取安全運維的費用，燃氣經營者難保障氣源安全，出現問題時上游供氣企業與燃氣經營者可能相互推諉，損害社會公共利益。最后，如果突破現有模式，由供氣方承擔直供用戶的安全管理義務，如何界定安全管理范圍、市政燃氣管道部分的運維成本如何分配、供氣方與燃氣經營者各自承擔的責任之間如何銜接也存在問題。

因此，直供政策下供氣方與燃氣經營者職責如何分配仍然存在較多沖突與矛盾。

三、論文目的——解決問題：天然氣直供政策“突圍”舉措建議

（一）建立過渡期政策，做好特許經營權制度與天然氣市場化改革的銜接

具體落實方面，要明確“管住中間、放開兩頭”的方向，確保城鎮燃氣管網的系統性與整體性。目前國內管網有三級，國家、省網和城市管網，2019年12月9日，國家天然氣管網集團有限公司在北京掛牌成立。目前，跨省的基干線被納入國家管網公司的范疇，湖南、湖北、廣東、海南、福建省網已納入國家管網集團，未來將有更多省份推進省網改革，融入國家管網集團。城市燃氣管網由于壓力普遍較低且較為分散，短期看來被納入國家管網公司的概率較小。但是，天然氣市場化改革的背景下，管網獨立、配輸分離已是大勢所趨，可能成為改革繼續深化的方向之一，國家也將逐步在配售環節引入競爭機制。

因此，對比幾種責任的分配方式，要推行直供制度，采用“代輸”模式較為適宜，由城鎮燃氣經營企業為符合條件的大用戶提供代輸以及運維服務，城鎮燃氣可收取政府核定的代輸費。此時，用戶燃氣設施的安全檢查也將作為燃氣經營者可提供的服務，燃氣經營者對燃氣基礎設施進行入戶安檢，也符合“誰建設，誰運營，誰負責安全檢查”的原則。此外，可以調整燃氣經營者對燃氣質量標準的保證責任，氣源達標問題由用氣方自行負責，這既順應了“管住中間、放開兩頭”的改革精神，也體現了對城鎮燃氣經營企業、供氣方、社會公共利益的平衡。

（五）堅持降低氣價的初衷，合理限定直供者標準

2.將開展直供的供氣企業定位于天然氣的生產開采單位，排除其他城鎮燃氣供應企業或其他非天然氣生產單位。直供政策的初衷是促進天然氣降價、減少中間環節、滿足大用戶的需要。如果不能直接供氣的企業成為直供主體，還要向上游購氣后轉售，不僅無法實現減少環節、降低用氣成本，違背直供制度的初衷，還可能破壞現有的燃氣管網系統，造成市場無序競爭。在我國，依據《中華人民共和國礦產資源法》，天然氣資源由政府壟斷擁有，天然氣開采需要主管部門審批、頒發采礦許可證；且申請勘察、開采油氣資源的企業必須具有一定的資質，由國務院批準。因此，只有取得了采礦許可證的企業才能開采油氣、提供氣源；所以，可以考慮將直供者限定在取得了采礦許可證的天然氣單位。

3.供氣企業應滿足安全生產標準。可參照現行《城鎮燃氣管理條例》的有關規定，對滿足以下條件的供氣企業核發許可證：符合燃氣發展規劃要求；能提供符合國家標準的燃氣氣源；有固定的經營場所、完善的安全管理制度和健全的經營方案；企業的主要負責人、安全生產管理人員以及運行、維護和搶修人員經專業培訓并考核合格；

4.直供企業要在其天然氣供應先滿足下游城鎮燃氣經營企業用氣需求的基礎上，才能展開燃氣直供。因為城鎮燃氣經營企業對城市百姓的用氣穩定與安全起著至關重要的作用，這也決定了直供企業不能因為增加了直供用戶的氣量而減少對城鎮燃氣經營企業的供氣量。

[1]徐士林,彭知軍.推進天然氣大用戶直供的政策分析及建議[J].城市燃氣,2020(07):41-46.

[2]呂淼.國家管網公司成立對城市燃氣行業的影響及政策建議[J].國際石油經濟,2020,28(06):19-23.

[3]盧延國.能源轉型與公司戰略評論.天然氣直供是與非[J].能源，2020(05):56-60.‍