【摘要】2021年7月24日，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》，旨在切實提升學校育人水平，持續規范校外培訓，有效減輕義務教育階段學生過重作業負擔和校外培訓負擔。雙減意見一經發布，引起了社會的廣泛討論，并對校外民辦教育培訓產業造成了重大影響，基于此，本文針對“雙減”政策對民營經濟造成的沖擊和影響進行探討與分析，為市場監管下的民營經濟尋找正確的發展道路。

【關鍵詞】“雙減”政策；民營經濟；市場監督

一、“雙減”政策的簡要解讀

為深入貫徹黨的十九大和十九屆五中全會精神，切實提升學校育人水平，持續規范校外培訓（包括線上培訓和線下培訓），有效減輕義務教育階段學生過重作業負擔和校外培訓負擔，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步減輕義務教育階段學生作業負擔和校外培訓負擔的意見》（以下簡稱《雙減意見》），《雙減意見》主要針對的義務教育學段的培訓機構，又可以分為學科類培訓機構和非學科類培訓機構，其中對學科類培訓機構的震動最為強烈。通俗來說，所謂“雙減”政策即是，減輕學生學業負擔、壓減學科類校外培訓機構。具體而言，包括以下幾個方面的內容：

（一）限制培訓機構的資本運作

《雙減意見》禁止資本過多流入市場，防止純粹的教育工作被資本主導，產生一系列社會問題，就已上市校外培訓機構而言，其本身可能面臨退市或對開展學科類校外培訓機構的資產進行剝離的現實問題，就擬上市校外培訓機構而言，其資本化運作之路將難以為繼，其投資者或將面臨難以收回投資回報及成本的風險。

（二）對培訓機構從嚴分類審批

《雙減意見》第十三條明確規定：“各地不再審批新的面向義務教育階段學生的學科類校外培訓機構，現有學科類培訓機構統一登記為非營利性機構。對原備案的線上學科類培訓機構，改為審批制”，在堅決壓減學科類校外培訓的背景下，國家和各省市將針對現有學科類校外培訓機構陸續出臺重新審核登記的具體規定，屆時將對學科類校外培訓機構進行全面整頓。

（三）規范培訓機構的培訓服務

由《雙減意見》第十四條可知，雙減意見從培訓、資質、收費、合同、監管等領域對校外培訓機構進行全方位整治。

（四）壓縮培訓時間

根據《雙減意見》第九條及第十五條，雙減政策對校外培訓機構的培訓時間采取了全方位的壓縮和限制，一方面延長學校的課后服務時間，一方面縮短校外培訓機構的學科類培訓和線上培訓時間，倡導學校要充分利用資源優勢，有效實施各種課后育人活動，在校內滿足學生多樣化學習需求，引導學生自愿參加課后服務。

（五）強化培訓收費監管

《雙減意見》第二十六條，明確為了預防退費難、卷錢跑路等問題發生，雙減政策還要求通過第三方托管、風險儲備金等方式，對校外培訓機構預收費進行風險管控，加強對培訓領域貸款的監管。

為貫徹落實《雙減意見》順利實施，2021年10月29日，成都市教育局、民政局、市場監管局三部門聯合印發通知，出臺《成都市學科類校外培訓機構設置指導標準》，使雙減政策更加具體化、明確化、可實施化。四川省市場監管局也陸續出臺與雙減政策實行配套的措施，如2021年11月2日印發的針對培訓機構廣告發布的相關規定《關于規范校外培訓廣告行為的提示》等。

二、“雙減”政策中市場監管問題研究

（一）教育公益性與市場營利性的矛盾與沖突，需要政府介入市場監管進行化解

在營利性民辦培訓機構監督管理的相關法律法規中，有體現教育公益屬性的規則，也有體現其市場屬性的條文，使得整部法律法規呈現出一種不協調的感覺。以《民辦教育促進法》第三十八條為例，營利性民辦學校的收費標準是由學校決定的，依靠市場活動、供需關系等進行調節。不同的是，非營利性民辦學校收費標準是由省、自治區、直轄市人民政府制定的。收費標準的制定主體不同是營利性民辦培訓機構受市場資源配置的直接體現。最為重要的問題在于，營利性民辦培訓機構屬于民辦學校，受教育行政法管轄，但在監督管理上卻處處存在企業法人的影子，不乏彰顯其市場屬性的規定，這一現象說明，我國營利性民辦培訓機構的法律定位是存在問題的。^[1]

《雙減意見》強調應堅持校外培訓公益屬性，將義務教育階段學科類校外培訓收費納入政府指導價管理，科學合理確定計價辦法，明確收費標準，堅決遏制過高收費和過度逐利行為。同時，對教育的公益性描述也出現在《營利性民辦學校監督管理實施細則》中，比如營利性民辦學校必須貫徹教育的公益性，保障社會效益與經濟效益齊頭并進，從始至終把培養高素質人才、服務經濟社會發展作為第一目標。在營利性民辦培訓機構的市場監管上，《監督管理實施細則》將教育行政部門與人力資源社會保障部門作為負責主導其市場監管工作的監管主體正是基于這樣的考慮。

在雙減政策實施過程中，教育局會同文廣旅、科技等部門，逐步分類明確文藝類（包括美術、書法、聲樂、器樂、舞蹈、主持、戲劇、曲藝等）、科技類（包括航模、編程、創客、AI、電腦繪畫、科學實驗、科學考察等）及其他類別培訓機構的主管部門及職責，實現責權統一，壓實監管責任，促進行業自治。堅決強調民營培訓機構的公益性，加強對教育投資的監管，禁止資本流入教育市場，也引入了政府指導價格管理體系，嚴控教育行業逐利的現狀，使得民營培訓行業在教育公益性和市場營利性之間向前者傾斜。這對于發展活躍的市場經濟會產生一定的抑制作用，但以長遠的目光看，這項政策對創造健康有序的教育環境提供了長足發展的基礎。

（二）第三方機構監管預付款的理論與實踐應用

《雙減意見》明確提出，要通過第三方托管、風險儲備金等方式，對校外培訓機構預收費進行風險管控，加強對培訓領域貸款的監管，有效預防“退費難”“卷錢跑路”等問題發生，這也是政府介入市場調控的一個具體舉措，通過第三方機構監管預付款的方式，有效杜絕“退費難”等社會問題。

對企業預收費經營行為進行規制的法律法規較少，最主要的就是商務部于2012年發布和實施的《單用途商業預付卡管理辦法（試行）》。按照該辦法規定，開展預收費經營行為的企業應當在開展業務之日起30日內至相應商務主管部門辦理備案。作為備案條件之一，企業必須確定一個商業銀行賬戶作為資金存管賬戶，并與存管銀行簽訂資金存管協議。而若無政府部門主動強制，企業經營者必然不可能自覺主動開辦并使用預付款資金存管賬戶并與存管銀行簽訂資金存管協議。

從共享單車“小黃車”押金難退，到教育培訓行業的“星空琴行”關門，再到身邊大大小小健身房、美容店賣完會員卡即跑路，消費者權益屢屢受到侵害，預付費消費糾紛頻發，消費者陷入維權難困局后常導致群體性社會問題，對政府公信力、司法公平正義、經濟發展與消費信心等方面均產生負面影響，但過往簡單增加監管單位職責或過多限制經營者經營行為的社會治理模式明顯不符合現代化社會治理的要求。若要構建在有限的政府資源下足以保護消費者權益，亦能兼顧消費者和經營者利益的現代化社會治理的新模式，應當拓展思路，接納并發揮政府之外的社會力量介入并協同推進社會治理現代化，在本次《雙減意見》中，就明確提出應當引入“第三方托管”模式，加強監管，有效防控風險，預付費資金存管制度的推行，一方面將更好地保障消費者的權益，另一方面也能倒逼經營機構持續提供優質服務。在第三方平臺介入社會治理模式下，多方協同實現預付費消費維權困局破解。^[2]

三、市場監管下，民辦培訓機構所遇到的問題和救濟途徑

（一）“雙減政策”下培訓行業員工勞動合同解除與相關法律適用

“雙減”政策下，受影響的教培企業可以在符合條件的情況下，依據法定程序解除與員工的勞動關系，并依法向勞動者支付經濟補償。主要解決途徑和法律依據為：

1．《中華人民共和國勞動合同法》第四十條第三款：“有下列情形之一的，用人單位提前三十日以書面形式通知勞動者本人或者額外支付勞動者一個月工資后，可以解除勞動合同:（三）勞動合同訂立時所依據的客觀情況發生重大變化，致使勞動合同無法履行，經用人單位與勞動者協商，未能就變更勞動合同內容達成協議的。”

該條的適用前提是，客觀情況發生重大變化，且雙方未能協商一致。在實踐中，根據《關于<勞動法>若干條文的說明》第二十六條：“本條中的‘客觀情況’指：發生不可抗力或出現致使勞動合同全部或部分條款無法履行的其他情況，如企業遷移、被兼并、企業資產轉移等，并且排除本法第二十七條所列的客觀情況（用人單位瀕臨破產進行法定整頓期間或者生產經營狀況發生嚴重困難）”。其中符合“客觀情況發生重大變化”的情形歸類如下：

（1）企業搬遷。企業搬遷是適用《勞動合同法》第四十條第三項最為常見的情形，根據企業的搬遷原因,可以分為因政策而搬遷和出于自身規劃而搬遷。因政策而搬遷是指政府出于區域規劃、環境保護等公共利益的需要,要求企業搬遷,此類搬遷必須判斷遷移范圍。而出于自身規劃而搬遷,是企業為了長遠發展而做出的主動選擇。當企業出于自身規劃而搬遷時,需要考察勞資雙方有無相關約定,在無約定或者約定模糊時,進入遷移范圍的判斷范疇。如果企業遷移到了原來的行政區劃之外,則要進一步判斷用人單位是否為勞動者提供相關條件,比如,是否提供上下班車、交通補貼、集體宿舍、調整上下班時間等。如果企業沒有提供相關條件或者提供的相關條件仍然不足以抵消對勞動者重大不利影響,則應當認定為客觀情況發生重大變化。

（2）企業被兼并。被兼并包括破產重整和兼并重組兩種情形。破產重整是指由法院主持進行的對瀕臨破產的企業的資本結構調整。兼并重組,則需要注意其與企業兼并的區別,前者是企業瀕于破產邊緣時發起的自救行為,后者往往是為了擴大生產經營,追求盈利最大化,兩者根本出發點不一致。

（3）市場經營。市場經營包括嚴重虧損、經營困難,內部組織結構調整,失去部分業務,科技進步做出調整四種情形,其核心均為用人單位面對市場經營風險主動進行調整。這一類型是司法實踐中分歧最大的部分。支持的觀點認為企業面對商業風險做出調整無可避免,符合經濟發展的需求;反對觀點則認為有經營即有盈虧,屬于市場規律,不應由勞動者承擔企業風險。

（4）主體調整。主體調整是指有管理權的公司對下級公司組織架構的調整,包括母公司對子公司的管理、總公司對分公司的管理及集團公司對集團內部成員公司的管理。主體調整與市場經營存在相同的問題,即兩者同屬于用人單位出于經營方式調整而進行的主動行為。

（5）政策原因。政策原因導致勞資雙方簽訂合同時所依據的客觀情況發生重大變化,主要包括企業改制和政府關停兩種情形。企業改制主要是指事業單位和國有企業為建立現代企業制度而進行的制度改革。政府關停主要是地方政府因衛生環境等要求企業關停生產線,導致部分工人失業。此種情形下,一般會有相關政府部門的文件、決定、通知等。

客觀情況發生重大變化認定標準的寬窄是用人單位用工自主權與傾斜保護勞動者利益兩種價值的較量，看似用人單位可以依據政策原因解除勞動合同并支付經濟補償金，但雙減政策強調“堅持從嚴治理，全面規范校外培訓行為”，對民辦培訓機構確實增加了諸多限制，但是并未明確“關停”民辦培訓行業，由此可見并非“雙減”政策的出臺就一定構成“客觀情況發生重大變化”，且即使認定構成“客觀情況發生重大變化”，如也需要該種重大變化會導致勞動合同客觀上的無法履行，且用人單位需在“該種重大變化會導致勞動合同客觀上的無法履行”的情況下與勞動者協商變更勞動合同，經以上程序仍與勞動者不能協商變更勞動合同的，才能引用該條款解除勞動合同。

2.《中華人民共和國勞動合同法》第四十一條：“有下列情形之一，需要裁減人員二十人以上或者裁減不足二十人但占企業職工總數百分之十以上的，用人單位提前三十日向工會或者全體職工說明情況，聽取工會或者職工的意見后，裁減人員方案經向勞動行政部門報告，可以裁減人員：(一)依照企業破產法規定進行重整的；(二)生產經營發生嚴重困難的；（三）企業轉產、重大技術革新或者經營方式調整，經變更勞動合同后，仍需裁減人員的；(四)其他因勞動合同訂立時所依據的客觀經濟情況發生重大變化，致使勞動合同無法履行的。”該條適用的前提是裁減人員二十人以上，或裁減人員占企業職工總數百分之十以上，且需提前30日向工會或全體職工說明情況，并將裁員方案向勞動行政部門報告。

關于我國經濟性裁員制度的立法現狀，可將這有關經濟性裁員的一系列條款概括為經濟性裁員制度的法律條件、法律程序、事后補償、留用錄用制度：

（1）法律條件有：首先，企業在重整期間可以啟動經濟性裁員程序，由企業或者管理人作出是否裁員的決定；其次，企業在市場的經營運行過程中，在發生嚴重困難而無法在市場生存之時，可以適用經濟性裁員制度；再次，用人單位在調整運作方式、進行高新產業變革、改變原來產品生產而從事另外產品生產之時，需要裁掉員工以便更好適應市場占領市場份額的，其用人單位可以啟動經濟性裁員程序；最后，勞動法規定了一個兜底條款。兜底條款的設立，是為了應對法律無法窮盡的各種情況，為了拓寬經濟性裁員制度的適用范圍，提高法條利用效率，所以法律會設置兜底條款，為了應對各種立法者預測不到的突發狀況。發生上述情形的，需要用人單位舉證證明。

（2）法律程序：首先，向工會或者職工說明程序的規定為提前三十天聽取全部員工或者工會的意見；其次，向勞動行政部門報告，這一程序，是政府防止和減少裁員、減輕經濟性裁員對社會不良影響的較為有效的途徑。

（3）事后補償：從本質上來說，經濟補償金制度是企業對于被裁勞動者的一種補償，基本上集中適用于勞動者無過錯且是被動裁員的情形。而經濟性裁員就是對不存在過錯的勞動者進行的裁員制度，而這種制度實質上侵害了勞動者的工作權益和其他權益。由此可知，經濟補償金是一種傾斜于保障勞動者的法律制度，最終目的是為了防止勞動者在被裁員之后不至于陷入生活困難的境地，確保整體經濟仍舊健康穩定發展。

（4）從現實情況來說，勞動關系具有持續性，我國法律為了維護勞動關系的持續穩定，對明確經濟性裁員制度的優先留用制度、優先錄用制度、禁止錄用制度的各種情形做出了各種規定。^[3]

雙減政策的情形下，若用人單位啟用經濟性裁員制度進行員工安置，最有可能適用的情形是“生產經營發生嚴重困難”及兜底條款“其他因勞動合同訂立時所依據的客觀經濟情況發生重大變化，致使勞動合同無法履行的。”所謂生產經營發生嚴重困難即企業經營嚴重惡化，例如出現大量虧損、債務大量堆積、產品嚴重堆積難以賣出等困難，只能通過裁員緩解企業現狀，降低企業的整體運營成本。而要證明生產經營發生嚴重困難，可以以連續三年持續負債經營的財務報表、企業所得稅匯算清繳鑒證報告表等證明持續虧損的情況。但用人單位啟用經濟性裁員制度有諸多程序上的限制，若需利用經濟性裁員制度合法解決員工安置問題應當嚴格按照法定程序進行，向勞動部門進行備案，因此經濟性裁員應當是企業最后的、迫不得已的選擇。

3.根據《中華人民共和國勞動合同法》第四十四條第五款：“有下列情形之一的，勞動合同終止:（五）用人單位被吊銷營業執照、責令關閉、撤銷或者用人單位決定提前解散的”，但值得注意的是該解散是指《公司法》規定的公司解散，需根據公司法規定辦理解散程序。

若用人單位非基于上述事由解除與勞動者的勞動合同，或者雖然書面通知基于以上事由解除與勞動者的勞動合同，但在實踐操作中未履行相關流程，或者理由不充分，可能構成違法解除或者終止勞動合同。

（二）民辦培訓機構上下游關聯企業的合同救濟途徑

在“雙減政策”和疫情的影響之下，部分教育機構資金鏈斷裂，教育機構資金短缺。在面對員工安置問題的同時，如何履行上下游企業合作合同也是亟待解決的問題。其中就涉及到租賃合同的解除、押金的退還、違約金，或者承租方因“雙減政策”的原因影響原來的業務經營范圍，在力求轉型時為減少不需要的開支要求變更租賃合同或減少租賃的面積等問題，而針對是否可以依據“雙減政策”屬于情勢變更來解除合同，筆者展開以下論述。

司法實踐中,法律、法規或政策調整通常屬于當事人在訂立合同時無法預見的情形,若因此而導致合同不能履行或繼續履行合同對一方當事人明顯不公平,當然屬于合同當事人意志之外的客觀情況發生重大變化使得合同成立的基礎動搖甚至喪失的情形,人民法院一般將此認定為情勢變更原則中的“變更”。^[4]

例如在合同履行期間,因政府出臺《土地上房屋征收與補償條例》使得一方當事人無法取得房屋的拆遷主體資格,導致合同無法繼續履行這一情形便可認定為情勢變更原則中的 “變更”。判斷的標準主要在于兩點:第一,政策的出臺屬于政府的決定,并非是當事人在訂立合同時所能夠預見的,更非當事人在得知后能夠左右或改變的,是當事人意志之外的客觀情況發生重大變化;第二,政策的出臺是合同目的無法實現、合同不能繼續履行的根本原因,即只有在消除該政策的出臺所帶來的影響的情況下才能使合同得以繼續履行。如果法律、法規或政策調整并非合同無法繼續履行的根本原因,而只是與無法繼續履行合同存在一定關系,則人民法院一般不會將其認定為情勢變更原則中的“變更”。例如在合同履行期間,雖然政府規劃有所調整,的確在一定程度上對合同的繼續履行產生影響,但并非合同不能繼續履行的直接、根本緣由,合同無法履行的根源在于因當事人未按時繳納土地出讓金故而未取得該土地的使用權,因此這一情形并不屬于所謂的“變更”,不可將其認定為情勢變更原則中的“變更”。

準確界定情勢變更原則中的“變更”、深入分析“變更”的必要條件,厘清其與商業風險、不可抗力的差別對于在司法實踐中準確適用情勢變更原則、實現司法資源的有效利用至關重要。在司法實踐中,應當注重從理論上深入發掘認定情勢變更原則中“變更”的必要條件,更為細致地對“無法預見”“不屬于商業風險”“對一方當事人明顯不公平”和“重大變化”進行界定,與此同時,還應當明確情勢的“變更”是不是動搖合同基礎的根本原因。^[5]

由此可見，受雙減政策影響培訓機構退租、投資人退出被投教育培訓企業（即上下游企業），能否適用情勢變更，不能僅根據某一現象簡單蓋棺定論，而應綜合合同約定、合同履行、市場情況等各方當事人舉證，充分論證確定。且依照適用情勢變更制度的相關法律規定，符合情勢變更法定情形的，人民法院或者仲裁機構會結合案件的實際情況，根據公平原則變更或者解除合同。若確構成情勢變更的，按照合同嚴守原則，一般也先予以考慮變更合同，調整雙方權利義務，非達到必要程度，不會直接解除合同。

五、結語

本次“雙減”政策的出臺對民辦培訓機構行業影響大，國家整治民辦培訓機構的決心力度大，但由于《雙減意見》提出的諸多治理措施尚屬原則性規定，需要后續出臺配套制度進一步細化。因此，民辦培訓機構及投資者應當密切關注國務院及各省市當地后續相關規章制度及規范性文件的出臺情況，做好風險自查和合規治理的準備。

參考文獻

[1]仇葉. 營利性民辦培訓機構市場監管研究[D].華東理工大學,2021.

[2]嚴曦. 第三方平臺介入社會治理化解群體性消費糾紛之探索——以預付費消費合同糾紛為例[A]. .司法體制綜合配套改革中重大風險防范與化解——全國法院第31屆學術討論會獲獎論文集（上）[C].:,2020:11.

[3] 馮飄飄. 論經濟性裁員制度的不足及補正[D].中國礦業大學,2018.

[4]吳怡. 論情勢變更制度的適用[D].遼寧師范大學,2021.

[5]寇致遠. 對情勢變更原則中“變更”認定的研究[J]. 湖北經濟學院學報(人文社會科學版),2021,04:88-91.

 

 

作者：北京大成（成都）律師事務所   黃華

來源：成都市律師協會民營經濟法律專業委員會

 

此文系作者個人觀點，不代表成都市律師協會立場

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